<국가채무와 경제위기>는 “정부 빚이 급증하면 왜 경제위기로 이어질 수 있는가?”라는 단순한 질문에서 출발해, 국가재정의 구조를 짚고 세계 각국의 사례를 교차 비교하면서 현재 대한민국의 상황을 분석합니다.
저자 안일환 전 경제수석은 ‘위기에 강한 예산 전문가’로 꼽힙니다. 그는 IMF 외환위기 당시 예산청 사무관으로 추경 편성 실무를 했고, 2009년 글로벌 금융위기 시에 기획재정부 예산제도과장으로 추경 편성에 핵심 역할을 맡았습니다.
또 2020년에는 코로나19 위기 극복을 위한 1차, 2차 추경 편성을 주도하였습다. 저자는 실제 예산 기획과 편성을 총괄한 경험을 바탕으로, 이론과 현실 사이의 간극을 메우며 독자에게 실제 작동 가능한 개혁 방안을 제시합니다.
미래세대의 부담을 줄이려면 지금 무엇을 바꿔야 하는지, 단기적 인기보다 장기적 안정이 왜 중요한지를 차근차근 설득력 있게 풀어갑니다.
이 책은 결국 ‘국가채무’라는 주제를 개인의 삶과 연결해 생각하게 만듭니다. 단순한 비판이나 경고를 넘어서, 이 책은 독자에게 질문을 던지고, 함께 대안을 찾는 길을 보여줍니다.
<국가 채무와 경제위기>중 ‘빚에 휘둘리지 않는 나라’편을 골라 읽었습니다.
1.재정의 지속가능성
재정의 지속가능성을 유지하기 위해서는 세입증가와 재정지출 통제가 핵심변수로 작용한다. 민주주의 국가에서 조세부담률을 인상하는 것이 정치적으로많은 제약과 위험을 수반하기에 쉽게 추진하기 어렵다.
1.1 재정준칙이란
재정지출 확대를 유발하는 요인을 통제하는 것이 현실적인 과제다. 하지만 대의 민주주의 체제에서 재정지출 확대 유인이 크다 중앙예산기관의 통제력 역시 제한적이다. 이를 방지하기 위한 제도적 장치가 재정준칙이다. 정치인과 관료 모두가 엄격한 재정규율을 따르도록 하여, 제정적자 확대를 방지하려는 제도다.
1.2재정준칙의 입법화
재정준칙의 입법화가 필요한 시점이다. 1980년대는 세입 내 세출이라는 재정운영 준칙을 통해 재정건전성을 유지한 바 있다.
2010년 글로벌 금융위기 이후 악화된 재정수지를 균형재정 수준으로 회복하기 위해 균형제정에 이를 때까지 총지출 증가율을 총수입 증가율보다 2~3% 포인트 낮게 유지하는 한시적인 행정부 내부 준칙을 운영한 바 있다.
이런 재정준칙은 강제화된 준칙이 아니기에 엄격하게 준수하는데 어려움이 있다.
2.강제하는 장치가 절대적으로 필요
국회의 영향력이 커졌고, 중앙 예산기관을 배제하는 입법이 추진되기도 하고 재정지출을 확대하려는 유인구조가 형성되어 있으므로 이를 통제하기 위해서는 더 근본적인 재정준칙을 상위적 규범으로 강제하는 장치가 절대적으로 필요하다.
2.1 유럽연합의 재정준칙
주요 선진국의 경우 재정적자 축소와 국가 채무 감축 등 재정운용 목표를 명시적인 재정준칙을 통해 설정하고 있다. 유럽연합의 경우 가입국들의 의무적인 이행조건을 담은 안정과 성장에 관한 협약을 제정하였다.(재정적자 3%, GDP 대비 국가 채무 비율 60%가 목표)
3.경기 위축기 재정준칙
선진국의 재정원칙을 살펴보면 헌법에서부터 예산법, 규칙, 단순한 내부 규칙까지 그 법적 기반이 국가별로 큰 차이를 보이고 재정총량에 대해 한도및 제한을 두는 방식도 매우 다양하다. 재정건전성이 위기에 놓인 시점에 이런한 제도를 도입하여 운영하고 있다.
3.1
물론 법제화과정에서 고려한 요소가 많다. 경기대응력이다. 준칙을 너무 경직적으로 하면 경기 위축기에 적극적인 재정정책을 추진하기 어렵다는 반대론이 있다.
이는 경기위축기의 재정운영에 대해 약간의 예외를 적용하는 방식으로 제도를 만들 수 있다. 국가 채무 비율이 높아지면 재정위기 가능성으로 인해 경기 위축기에도 재정정책을 아예 사용할 수 없게 된다.
재정은 위기시 최후의 보루 역할을 해야하기에 다른 목표를 희생하더라도 재정건전성 확보에 우선적인 중점을 둘 필요가 있다.
3.2
재정준칙이 복지예산의 선진화에 부정적인 영향을 줄 수 있다는 주장도 있다. 하지만 복지지출 확대와 관련해서는 그에 필요한 재원 마련이 핵심 이슈다. 우리나라 소세부담률은 아직 선진국에 비해 낮은 수준이므로 복지지출 확대 수오에 따라 세입 증대 방안을 병행하는 것이 세대간 형평성 측면에서도 더 합리적이라 할 수 있다.
4.재정준칙의 종류
국가 채무 한도를 설명하는 것을 국가 채무 준칙, GDP 대비 재정적자 비율이나 균형예산 달성을 목표로 하는 것을 재정수지 준칙, 지출 한도를 설정하는 것을 재정지출 준칙이라고 한다.
각 준칙마다 장단점이 있다. 도입에서 유연성과 강제성을 동시에 확보하는 것이 중요한 기준이다. 평시에 재정규율로 작동할 만큼 지속성을 가지되 경기변동에 대해서는 유연성을 제공할 수있는 예외를 허용해주는 방안을 찾는 것이다.
4.1재정수지 적자의 한도설정
재정건전성 에서 가장 중요한 것은 경제의 능력대비 국가채무의 규모가 감당가능한가 이다. 한국의 경우 GDP 대비 국가 채무의 비율등을 통제하는 대안이 가장 현실적인 방안이 될 것이다.
하지만 그 자체가 직접 통제될 수 있는 대상이 아니라 재정수입과 재정지출의 결과이기 때문에 유일한 목표치로 설정되기는 어렵다. 따라서 매해 재정수지 적자의 한도를 같이 설정하여 운영할 필요가 있다.
4.2 경제위기시 보완 기능
경제위기시 보완 기능은 추가 경정예산을 효과적으로 활용하는 방법을 보완할 수 있다. 경제위기 등 경기대응의 필요성이 강한 경우만 추가경정예산을 편성하도록 하는 등 약간의 예외를 두는 장치를 마련하면 된다.
5.한국의 재정준칙 입법화 현황
지난 정부에서 국회에 제출된 재정준칙 정부안은 국제사회에서 보편적으로 활용되는 재정수지 준칙을 원칙으로 하되, 재무지표를 보완적으로 활용하는 방안을 담고 있다.
고령화 등 구조적인 요인으로 국가채무 비율이 지속적으로 상승할 가능성이 크기에 채무 한도를 설정하기 보다 채무 증가 속도를 관리하는 방식 재정준칙을 설계하였다.
즉, 재정수지 적자 한도를 GDP 대비 -3%로 하되, 국가 채무가 GDP 대비 60%를 초과할 경우 재정수지 적자 한도를 -2%로 축소하도록 규정하고 있다.
5.1재정의 유연한 역할을 담보
전쟁 재해, 경기침체 등 예외적인 상황이 발생할 경우 재정준칙의 적용을 면제할 수 있도록 하여 재정의 유연한 역할을 담보하도록 했다. 준칙의 실효성과 구속력을 확보하기 위해 시행령이 아닌 법률 차원에서 관리 기준을 마련하도록 했다.
5.2
OECD국가중 튀르키에와 한국을 제외한 나라는 재정준칙을 운영중이다.
코로나기간동안 면제조항을 근거로 확장적 재정정책을 추진한 바 있다. 유럽연합은 코로나 기간동안 면제되었던 재정준칙을 완화하여 2024년부터 다시 적용하기로 합의하였다.
5.3 국회 의결 필요
정치적 판단으로 구조적으로 적자 재정이 확대될 유인이 존재하기 때문에 이를 제한하기 위한 제도적 장치로서 재정준칙 도입 법안은 관리재정수지 적자 한도 등 관리 기준을 일부 수정하더라도 반드시 국회에서 의결될 필요가 있다.
6.재정지출 요인 증가
한국의 재정구조는 법적 의무지출 비중이 점차 커지는 추세다. 고령화로 인한 복지 지출 뿐만 아니라 새로운 복지 제도의 도입으로인한 의무 지출의 증가 가능성이 매우 크기 때문이다.
특히 국회의 의원입법의 경우 재정소요에 대한 추계만 있을 뿐, 입법 자체를 통제하기 어려워 그로 인한 의무지출이 크게 증가하기 된다.
6.1미국의 페이고(pay as you go) 제도 검토
의무지출 확대를 효과적으로 통제하기 위해서는 미국의 페이고(pay as you go) 제도의 도입을 검토해야 한다. 새로운 법안 도입시, 이에 상응하는 재원 조달 방안을 제시하도록 의무화하는 제도다.
페이고는 법정지출 증가, 세입감소를 부르는 입법을 할 때 이에 대응하는 세입증가, 다른 법정지출 감소 등 재원 조달 방안이 동시에 입법되도록 의무화함으로써, 재정수지에 미치는 영향이 상쇄되도록 하는 수입지출 균형을 뜻한다. 미국의 경우 1990년에 도입되어 재정건전성을 회복하는데 상당히 기여하였다.
6.2세대간 부담의 공평화 정신
한국은 페이고 도입 필요성이 커지고 있다. 이 원칙은 세대간 부담의 공평화 정신을 바탕에 두고 있다. 근본적으로 법률에 의한 현세대의 지출결정은 미래세대의 부담으로 전가하지 말고 현세대 부담으로 재원을 마련하는 원칙인 것이다.
페이고 제도가 도입되면 복지지출 확대 법안을 고려할 때 다른 분야의 대체 축소 가능성을 검토하거나 세입을 확대하는 방안을 함께 강구하게 될 것이다.
6.3 저부담 저복지 해법
OECD 국가의 복지지출과 국민 부담률 관계를 보면 한국의 경우 저부담 저복지에 해당된다.
고부담 고복지로 가되 중부담 중복지를, 저부담 고복지로 갈 수 있다. 저부담 고복지로 갈 경우 여타 분야를 줄이지 않으면 국가 채무 증가로 갈 수 밖에 없다.
페이고 제도 없이 이렇게가면 후세대 부담을 증가시키는 방안이 균형점이 될 가능성이 높다.
7.인구구조 변화를 감안한 재원배분 효율화
저출생과 고령화의 인구구조 변화는 분야별 재원 배분이라는 차원에서도 고려해야 한다. 기존 재원 배분 기준중 효율화가 필요한 부분은 개선해야 한다.
7.1지방교육재정 교부금의 개편 필요성
대표적인 예시로 내국세 연동형 지방교육재정 교부금의 개편 필요성은 오래전부터 제기되어 왔으나 효과적인 개혁을 못하고 있다. 이 제도는 우리 인적 자원을 양성하는데 필요한 재원 확보에 크게 기여하였으나, 저출생 고령화로 사정이 달라졌다.
중앙정부가 이전하는 교육교부금, 지자체 전입금 자체 수입 등으로 구성되는데 21년 기준 88조1천억원중 교육교부금이 61조3천억원으로 약 69.6%를 차지한다.
7.2 자동으로 교부금 증가
교부금은 세수가 증가하면 규모도 자동으로 늘어나는 구조이나 학생수는 지속적으로 감소하고 있어 1인당 교부금 규모는 계속 증가하고 있다. 내국세 연동 교부금 제도를 유지할 경우 2070년 222조6천억원 수준으로 20년에 비해 4.46배 증가하고 1인당 교부금은 10.98배 늘어날 것으로 예상된다.
7.3 교부금 개편 방향
교부금은 연도별 재원의 급격한 변동을 방지하고 재정운영의 예측 가능성을 높이기 위해 안정적인 시스템을 갖추는 것이 중요하다. 아울러 전체 재원의 효율적 활용이라는 관점에서도 개선이 필요하다.
예를 들어 유아교육 보육 통합 추진시 필요한 재원을 교부금을 통해 조달하는 방안, 초 중등 교원 처우 개선 등을 고려할 수 있다. 또 지방대학 지원, 지자체와 교육자치 단체간 재정적 연계 강화 방안을 검토할 만하다.
이밖에 대학생 수 감소에 따른 장학금 예산, 지방인구 감소에 따른 도로 시설 예산, 군입대 인력 감소에 따른 국방 예산 등도 인구 구조 변화를 사전에 예측하고 대책을 세움으로써, 예산 낭비를 예방해야 한다.
8.연금개혁 방향
고령화 연금 재정위기 극복을 위해 대부분 국가는 연금개혁을 단행하거나 준비하고 있다. 미래세대의 부담을 줄이고자 연금 개시 연령의 연장, 보험료 인상, 급여율 인하 등 연금 개혁을 단행했다.
8.1 프랑스 연금개혁
프랑스는 은퇴후 생존기간이 남성은 23.3년으로 유럽연합회원국중 1위, 여성은 26.1년으로 4위에 해당(22년 기준). 기대수명은 긴 반면 개혁이전 연금 수급 연령은 62세로 OECD 국가 평균 수준이나 선진 유럽국가에 비해 낮은 편에 속했다.
이에 마크롱 대통령은 업종에 따라 연금 불균형이 심한 42개 업종별 연금 제도를 통합하고 62세를 64세로 2년 연장하는 연금 개혁을 단행하였다. 마크롱은 정치적 이득보다 국가를 위한 선택을 한다는 입장에서 정치 생명을 걸고 개혁을 추진하였다.
의회통과가 불확실해지자 하원 논의없이 법안을 통과시키는 조치인 헌법 49조 3항을 발동하였다. 이에 하원의 야당인 국민연합당이 불신임안을 상정하였으나 절대 과반수를 확보하지 못하여 부결됨으로써 개혁안이 통과되었다.
9.한국의 연금 개혁은 필수 과제
저부담 고급여 연금구조도 문제지만 세계 최고 고령화 속도는 연금개혁 불가피성과 시급성을 가중시키고 있다. 2040년 부터 적립금이 완전히 소진되고, 2057년 이후 GDP 대비 재정수지 적자 비율이 5%를 넘어 것으로 분석된다.
9.1 자동조정기제 도입
개혁방향은 현 세대가 더 많은 부담을 감수하는 것이다. 보험료 인상이다. 기대 수명과 연계하여 연금 수급 연령을 상향 조정하고 있다. 일부 OECD 국가는 제도의 불확실성으로부터 연금을 보호하기 위해 자동조정기제를 도입하였다.
자동조정기제란 연금 시스템의 주요 항목을 자동으로 조정하는 ‘사전에 정해진 일련의 규칙’을 의미한다. 따라서 다수의 OECD 국가들은 연금 자격 조건을 기대 수명에 연동하거나, 임금변화에 따라 연금수준을 조정하는 방식으로 이 제도를 활용한다.
25년에 도입한 더 내고 더 받는 개정안은 소진시기를 8년 정도 늦추는 효과를 내지만 저출생 고령화에서 근본적인 해결책이 되기 어렵다. 구조개혁에 대한 지속적인 논의도 병행되어야 한다.
9.2 기초연금 개혁
기초연금은 65세 이상 노인층의 소득하위 70%까지 연금을 지급하는 것으로 25년 약 26조원에 이른다. 문제는 경제상황이 나아져도 70%에게 무조건 지급하는 구조다. 노령화로 수급대상이 급속도로 증가하고 있다. 따라서 기초연금 예산 효율화를 위해서는 향후 빈곤 노인에 맞춰 지급하는 방식으로 전환할 필요가 있다.
10.공유지의 비극 위험
근대 대의민주주의 국가에서 국가 재정은 재정 공유지 형태를 띠기에 필연적으로 공유지의 비극이라는 위험에 직면한다. 이 비극을 막으려면 정치권의 무분별한 재정지출 시도를 막을 장치가 필요하다.
국회는 득표를 중요한 가치로 생각하는 정치인으로 구성되어 있기에 포퓰리즘적인 의사결정을 할 가능성이 높다.
10.1 중앙 예산기구를 통한 견제
높은 수준의 재정부담을 수반하는 입법에 대해서는 재정당국 입법부안에서 견제장치가 같이 작동하도록 하는 시스템을 마련해는 것이 중요하다.
요하임 배너 등 일부 학자는 행정부내 중앙 예산기구의 권한이 강할 수록 또 행정부가 제출한 예산안에 대한 의회의 수정권한에 강한 규율을 둘 수록 재정의 지속가능성과 재정건전성을 효과적으로 관리할 수 있다고 주장한다.
10.2
앨런 시크 교수는 의회의 재정권한 강화가 재정 규율에 미치는 영향을 두 가지 정반대 시나리오를 제시한다. 지출에 대한 강력한 총량 규율로 행정부의 책임을 강화하는 것이다.
반대로 의회 특성상 지역구의원 중심의 세출 증액이 발생하여 행정부 예산안을 누더기로 만들 가능성도 있다고 본다.
시크 교수는 중앙예산기관은 개별 부처의 이해관계에 얽매이지 않고 정부 전체의 관점에서 예산배분을 할 수 있고 사업의 효과성에 근거하여 배분할 가능성이 높으며, 재정규율을 저해하는 요인을 막을 규칙을 제정할 수 있는 장점을 지니고 있다고 설명한다.
10.3
국회와 부처의 이해관계를 유일하게 제어할 수 있는 기관은 중앙예산기관이다. 재정은 최후의 보루라는 신념을 갖고 악역을 하는 중앙예산기관에 제대로 된 채무 증가 제어장치 시스템을 마련해줘야 공유지의 비국과 국가 채무 증가로 인한 경제위기의 도래를 막을 수 있을 것이다.
11.정부부문의 개혁
정부부문의 개혁은 행정개혁과 재정개혁으로 구분된다. 행정개혁은 정부 조직을 개편하고 인사제도를 개혁하는 것이고, 재정개혁은 예산제도, 조세제도 및 회계 제도를 개혁하는 것이다.
트럼프 2기는 정부효율부를 신설하여 정부 인력과 재정에 대한 감축을 시도하고 있다.
11.1
한국에서는 기회재정부 차원의 재정 효율화를 위한 지출 구조 조정과 재정개혁과제를 추진하고 있지만 획기적인 개선을 기대하기는 어려운 수준이다. 새로운 행정 수요에는 대응하지만, 기능이 축소되거나 재정투자의 필요성이 줄어드는 경우에는 이해관계자의 반발로 인해 조직과 예산을 축소하기 어렵다.
재정개혁의 책임을 부과하기 위해 기획재정부의 재정관리관을 재정개혁실장으로 개편하여할 필요가 있다.
11.2 현세대가 부담하는 조세에 의한 재원확보
세입확보 방안을 강구하지 않고 재정의 지속가능성을 유지하는 것은 불가능에 가깝다. 한국경제는 고도성장기를 거쳐 저성장 기조로 들어가 있어 높은 성장률을 기대하기 어렵다. 한국은 미국 일본과 함께 OECD 국가중 조세부담률과 국민 부담률이 낮은 그룹에 속한다. 현세대 부담인 조세에 의하지 않고 국채발행을 통해 후세대에게 부담을 넘기는 경우에 속한다. 따라서 현세대가 부담하는 조세에 의한 재원확보에 노력해야 한다.
11.3 증세는 정치권력의 무덤
증세논의는 조세저항이 심하고 세금인상은 정치권력의 무덤이었다. 일본 하시모토 총리, 영국 마가렛 대처총리, 캐나다 멀로니 총리도 세금 인상 이슈로 권력을 경쟁당에게 내주었다. 이런 정치적인 이유로 증세의 필요성에도 불구하고 아무도 용기있게 증세를 주장하지 못하고 있다.
11.4 후손이 세금을 덜 내도록 해야
증세논의는 반드시 해 나가야할 과제다. 물론 증세 이전에 재정개혁을 우선 추진해야 한다. 모래에 머리를 박고 있는 타조처럼 현실과 다가올 미래를 회피해서는 재정상황만 악화시킬 뿐이다. 이 상황을 피할 수록 현재세대는 더 많은 혜택을 누리고 미래세대는 더 많은 부담을 지게 된다.
얼마를 상속해줄 것인가를 고민할 것이 아니라 후손들이 얼마의 세금을 덜 내도록 하는 고민을 하는 생각의 전환이 필요하다. 솔직하게 증세 불가피성을 이야기하고 국민적 동의를 구해 나가야할 것이다.